Sachverhalt
B wendet sich an den Ombudsmann, weil er als nichtsorgeberechtigter, unterhaltspflichtiger Vater von A und F in die seit 1988 vom Jugendamt der Stadt Zürich (frühere Amtsbezeichnung) geführten Akten Einsicht nehmen will. Unter anderem geht es um die Akten, die das Jugendamt seinerzeit über das Inkasso und die Bevorschussung der Alimente seiner beiden (heute volljährigen) Kinder angelegt hat. An einer uneingeschränkten Einsichtnahme liegt ihm, weil er befürchtet, das Jugendamt habe sich für undurchsichtige und ihn unzulässig benachteiligende Machenschaften der Familie seiner Ex-Gattin einspannen lassen. Trotz mehrmaliger und verschiedenenorts erfolgter Einreichung eines Einsichtsbegehrens beim Sozialdepartement ist ihm eine uneingeschränkte Akteneinsicht ohne Einwilligungen von Ex-Gattin und Kindern mit der Begründung verweigert worden, der Einsichtsanspruch beschränke sich auf die seine eigene Person betreffenden Daten und könne nicht auf Informationen von andern Personen oder mit Bezug auf solche ausgreifen.

Zuletzt hatte ihm der Rechtsdienst des Sozialdepartementes der Stadt Zürich in Bestätigung einer früheren schriftlichen Antwort und unter Hinweis auf das Datenschutzgesetz des Kantons Zürich mitgeteilt, das Recht auf Akteneinsicht erstrecke sich lediglich auf Daten zur eigenen Person. Zur Wahrung der Rechte anderer Personen müssten im Fall der Einsichtsgewährung an ihn sämtliche diese andern Personen betreffenden Daten anonymisiert oder abgedeckt werden. Die von ihm anbegehrte uneingeschränkte Akteneinsicht sei ausgeschlossen.

Abklärungen
Angesichts seiner offenkundigen Datenschutzrelevanz orientiert der Ombudsmann den Datenschutzbeauftragten der Stadt Zürich über Bs Anliegen, und dieser erklärt sich daraufhin bereit, die Angelegenheit gemeinsam mit der Ombudsstelle abzuklären. Da das Anliegen zudem nach viel Arbeit für Ombudsstelle und/oder Datenschutzbeauftragten aussieht, erstattet erstere B Bericht über das geplante Vorgehen. Darnach sehen Ombudsmann und Datenschutzbeauftragter samt dessen juristischer Mitarbeiterin auf dem Sekretariat des Sozialdepartements zwei vom departementalen Datenschutzberater vorgelegte Aktendossiers, enthaltend auf den Namen von Bs Gattin angelegte Jugendamtsakten, stichprobenweise durch, um sie tags darauf zu eingehender Prüfung per Weibel auf die Ombudsstelle überführen zu lassen.

Diese, wie sich noch erweisen sollte, erste Sendung der Originalakten bestand aus:

• einem ca. 3,5 cm hohen Stapel, der die Akten des Jugendsekretariates betraf;
• einem knapp 1 cm dicken Stapel über das Alimenteninkasso durch die Finanziellen Leistungen.

Der Unvollständigkeit dieses Aktenmaterials inne geworden und bemüht, das Fehlende noch zu Gesicht zu bekommen, lässt sich der Ombudsmann noch einen weiteren ca. 6 cm dicken Packen Original-Akten anliefern, die ebenfalls das Alimenteninkasso durch die Finanziellen Leistungen betrafen, aber dem Vernehmen nach in einem andern Schrank aufbewahrt worden waren.

Darauf unterzieht sich die Ombudsstelle der eigentlichen «Knochenarbeit»: Jedes einzelne Aktenstück der drei Dossiers Seite für Seite auf Bs Parteilichkeits- und Diskriminierungsvorwürfe hin zu überprüfen. Über das Prüfungsergebnis erstattet sie B alsdann Bericht mit folgendem Ergebnis:

Ergebnis
[Originalzitat:] "Nach den am 1. Januar 2000 in Kraft getretenen Änderungen des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB) hat der nichtsorgeberechtigte Elternteil gemäss Art. 275a Abs. 1 ZGB ein Informationsrecht «über besondere Ereignisse im Leben des Kindes». Vor Entscheidungen, die für die Entwicklung des Kindes wichtig sind, soll er angehört werden. Gemäss dem in Art. 275a Abs. 2 verankerten Auskunftsrecht kann er sich sodann bei Drittpersonen (Lehrkräften usw.) «über den Zustand und die Entwicklung des Kindes» erkundigen. Für derartige Rechte des nichtsorgeberechtigten Elternteils hatte sich die Ombudsstelle bereits in früheren Jahren eingesetzt. ... Die beschriebenen Informations- und Auskunftsrechte können indessen nicht uneingeschränkt ausgeübt werden. Unter den Voraussetzungen von Art. 274 ZGB können sie zum Wohl des Kindes eingeschränkt oder aufgehoben werden.

Sodann stellt sich die Frage, welchen zeitlichen Schranken Informations- und Auskunftsrechte unterworfen sind. Über die bestehenden, im Interesse des Rechtsfriedens geltenden Verjährungsfristen hinaus ist zu berücksichtigen, dass nachträglich geltend gemachte Auskunfts- und Einsichtsrechte den Interessen der Beteiligten an der Erhaltung eines beruhigten oder friedlichen Zustandes zuwiderlaufen können. In besonderem Mass ist dies bei Kindern zu beachten, die belastende Erlebnisse überwunden haben. Sie sollen nicht stets aufs Neue mit der unerfreulichen Vergangenheit konfrontiert werden.

Ausserdem können die Informations- und Auskunftsrechte mit den in den Datenschutzgesetzen geschützten Persönlichkeitsrechten der Kinder und des andern Elternteils kollidieren.

Wie in all diesen Fällen vorzugehen ist, braucht an dieser Stelle nicht näher erläutert zu werden, da der Datenschutzbeauftragte Ihr Anliegen zum Anlass genommen hat, diesbezügliche Überlegungen anzustellen, um zuhanden der erfahrungsgemäss involvierten Amtsstellen Richtlinien und Empfehlungen abzugeben.

Schon jetzt kann indessen in Übereinstimmung mit dem Datenschutzbeauftragten festgehalten werden, dass das Erfordernis allein, unter Umständen eine Vielzahl geschützter Angaben von betroffenen andern Personen abdecken zu müssen (wie dies bei untrennbar verwobenen mutter-, vater- und kinderbezogenen Daten wie vorliegend oft der Fall ist), nicht mit der völligen Verweigerung der Akteneinsicht gleichgesetzt werden darf. In diesen Fällen sind die Gesuchstellenden auf andere geeignete, die Persönlichkeitsrechte wahrende Weise über den wesentlichen Inhalt der fraglichen Akten zu informieren. ...

Angesichts Ihres unumgänglichen Einbezugs in die seinerzeit amtlicherseits getroffenen Jugendhilfemassnahmen (Erziehungsberatung, Alimenteninkasso) sollen Ihnen Aufschlüsse nicht nur über die Ihre eigene Person betreffenden, sondern grundsätzlich auch über diejenigen Akten vermittelt werden, die an den Massnahmen mitbeteiligt gewesene Personen betreffen. Diese Aufschlüsse sollen aber in Anbetracht der starken Verflechtung der mutter-, vater- und kinderbezogenen Daten und aus Gründen des Schutzes überwiegender Vertraulichbehandlungsinteressen nicht direkt im Sinne einer persönlichen Akteneinsicht erfolgen, sondern indirekt, über den Ombudsmann.

Das bedeutet, dass die Ombudsstelle Sie über den wesentlichen Inhalt des Aktenmaterials informiert und die vollständigen Amtsakten daraufhin durchliest, ob es etwas und allenfalls was es mit den gegen die Amtsstellen erhobenen Rügen (einseitige Wahrnehmung der Jugendhilfeaufgaben und entsprechend einseitige amtliche Information der Elternteile) auf sich hat, und Ihnen über ihren Befund Bericht erstattet.

Im Lichte der oben wiedergegebenen Erwägungen haben wir das Aktenmaterial nach folgenden Kriterien überprüft:

1. Gibt es Aktenstücke, welche Ihnen seinerzeit nicht bekannt waren bzw. Ihnen nicht zur Kenntnis gebracht worden sind (durch direkte Adressierung oder durch Kopienzustellung)? Welcher Art und welchen Inhalts sind diese Aktenstücke?

2. Haben sich in den Akten Fremdeinwirkungen (d.h. Einwirkungen von andern Personen als den Eltern der Kinder) auf die Jugendhilfeorgane oder Versuche zu solchen Einwirkungen niedergeschlagen, von denen diese Organe in bestimmter Weise beeinflusst worden sind und von denen Sie nichts erfahren haben?

3. Bestätigen die Akten Ihren Argwohn, die Jugendhilfeorgane hätten gegenüber den Elternteilen ein einseitig durchlässiges Informationsgebaren an den Tag gelegt: einen uneingeschränkten (alle Informationen Ihrerseits einschliessenden) Informationsfluss an die Mutter, einen stark eingeschränkten (vor allem Fremdeinwirkungen ausfilternden) Informationsfluss an Sie?

4. Empfiehlt es sich - und wenn ja, aus welchen Gründen (schützenswerte Interessen anderer Personen, die Sache ruhen zu lassen) - , Ihnen heute Akten nicht mehr offenzulegen, von denen Sie seinerzeit Kenntnis erhalten haben?

Zu 1.:
Akten der 1. Sendung
Die umfangreicheren Akten des Jugendsekretariats umfassen den Zeitraum vom 22. April 1988 bis zum 10. August 1998, als der Fall abgeschlossen wurde, während sich die Akten der Finanziellen Leistungen dieser Sendung auf die Zeit zwischen 9. Juni 1999 und 6. Februar 2001 beschränken.

Bei den Akten des Jugendsekretariats, die Ihnen nicht bekannt sein dürften, handelt es sich um zwei amtsinterne Personalienblätter, drei stichwortartig ausgefüllte amtsinterne Fallanalysen-Formulare (1995, 1996, 1997), je fünf amtsinterne Kreditgesuchsformulare an die Vorsteherin des Sozialdepartements für Ihre Kinder, wenigen Aktennotizen und der Kopie des 35-seitigen Gutachtens des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes des Kantons Zürich vom 23. April 1992 zuhanden des mit dem Ehescheidungsverfahren befassten Bezirksgerichts Zürich. Ihr Rechtsanwalt hat zwar auf dieses Gutachten Bezug genommen; ob Sie dessen Inhalt kennen, ist mir nicht bekannt. Bei den Akten befindet sich sodann ein Einspracheentscheid der Vorsteherin des Sozialamtes aus dem Jahre 1993 betr. Alimentenbevorschussung. Die übrigen Jugendsekretariats-Akten bestehen aus Korrespondenz und Korrespondenzkopien und bilden den Hauptanteil des Aktenmaterials. Dabei handelt es sich um Briefe von Ihnen oder Ihrem Rechtsvertreter an das Jugendsekretariat, um Briefe der Mutter an das Jugendsekretariat sowie um Briefe an die einzelnen oder an beide Konfliktparteien. Die Korrespondenzakten vor 1990 beziehen sich auf das Scheidungsverfahren, insbesondere auch auf die vorsorglichen Massnahmen, d.h. auf die Besuchsrechtsregelung. Dabei handelt es sich um Schriftstücke, die Ihnen oder Ihrem Anwalt fast ausnahmslos bekannt sind. In der erwähnten Korrespondenz hat das Jugendamt immer wieder ausdrücklich die Vermittler-Rolle übernommen. Bei den Korrespondenzakten nach 1990 handelt es sich um vereinzelte Briefkopien von Fachleuten (1990/1994) sowie um die Stellungnahme der Mutter aus dem Jahre 1994 auf den Antrag, Ihren Sohn die 5. Primarschulklasse repetieren zu lassen. Ebenfalls bei den Akten liegen zwei amtsinterne Stellungnahmen des Jugendamtes zu Ihrer im Jahre 1990 bei der damaligen Vorsteherin des Sozialamtes eingereichten Beschwerde. Die Akten des Jugendsekretariates werden durch ein stichwortartiges, 8½ Seiten umfassendes Journal mit chronologischen Aktennotizen abgerundet, in dem die einzelnen Vorgänge zwischen 1988 und 1998 datiert und in knappen Worten aufgeführt werden.

Die dünnere Aktenmappe der Finanziellen Leistungen dieser Sendung bezieht sich ausschliesslich auf die Alimentenbevorschussung für Ihre Tochter und enthält vor allem berechnungstechnische Angaben für die Anspruchsberechtigung. Es handelt sich ausschliesslich um Berechnungsblätter mit Zahlen, meist in Formularform. Dazu gehören finanzielle Angaben der Gesuchstellenden und Berechnungsblätter anlässlich der periodischen Anspruchsunterlagen sowie Verbuchungsunterlagen. Darüber hinausgehend enthalten die Akten keinerlei Korrespondenz. Das Journal mit der Überschrift «Aktennotizen» umfasst nur eine Seite (letzter Eintrag vom November 2000).

Akten der 2. Sendung
Diese Akten betreffen das Alimenteninkasso und die Alimentenbevorschussung für beide Kinder durch die Finanziellen Leistungen. Sie umfassen die Zeit vom März 1988 bis Januar 2003 und bestehen einerseits aus solchen, die Ihnen nicht bekannt sein dürften, nämlich aus der Fallführungs-Checkliste, den Personalienblättern, Anmelde- und Antragsformularen mit Beilagen (Vollmachten, Abtretungserklärungen, usw.), Tabellen für die manuelle Kontenführung (Zahlen), Indexanpassungen, EDV-Kontoauszügen sowie aus insgesamt acht Seiten Aktennotizen, die zusammen ein stichwortartiges Journal über die Fallführungen ergeben, und solchen, bei denen davon ausgegangen werden kann, dass Sie sie kennen, nämlich aus den Rechtstiteln (Gerichtsurteile) und Schuldanerkennungen als Grundlagen, den Bevorschussungsentscheiden und den EDV-Rückstandsberechnungen. Die in den Aktennotizen vermerkten Telefongespräche mit Ihnen handeln von Zahlungsvereinbarungen und einzelnen von Ihnen in Frage gestellten Rückstandsberechnungen.

Die Korrespondenz zwischen dem Amt und Ihrer Ex-Gattin beschränkt sich auf bevorschussungs- und inkasso-technische Gegenstände (gegenseitige Anforderung von Belegen, Bestätigungen usw.). Die etwas umfangreichere Korrespondenz zwischen dem Amt und Ihnen, insbesondere auch die Beantwortung Ihrer Beschwerde bei der Vorsteherin des Sozialdepartementes, ist Ihnen bekannt. Diverse Aktenstücke sind im Doppel bzw. mehrfach vorhanden und befinden sich innerhalb der oben beschriebenen Sendung zum Teil in verschiedenen Aktenordnern (Volljährigkeit Ihrer Kinder im Laufe der Fallführung).

zu 2.:
Die Frage nach unzulässigen, Sie benachteiligenden Einwirkungen von Aussen kann und muss ich klar verneinen: In den gesamten, Seite für Seite durchgelesenen Akten finden sich weder Hinweise auf tatsächlich vorgekommene Einwirkungen noch Spuren nur versuchter Einflussnahmen durch private Drittpersonen auf die Tätigkeiten des Jugendsekretariates oder auf Alimenteninkasso und -bevorschussung der Finanziellen Leistungen. Insbesondere der von Ihnen beargwöhnte Vater ihrer geschiedenen Ehefrau wird (ausser im bereits aufgeführten Gerichtsgutachten vom 23. April 1992) nur nebenbei an einer einzigen Stelle überhaupt erwähnt und spielt für die Fallbearbeitung nicht die geringste Rolle. Dass es im Laufe der 15-jährigen, unentgeltlichen Inkasso- und Bevorschussungstätigkeit zu vereinzelten Pannen gekommen ist, wie das Aktenstudium zeigt, ist auf andere Ursachen als auf unzulässige Druckversuche der Eltern Ihrer geschiedenen Ehefrau oder sonstiger Drittpersonen zurückzuführen, nämlich auf verschiedene, zum Teil EDV-bedingte Systemwechsel bei der Fall- und Kontoführung, auf blosse Versehen und nicht zuletzt auch auf die verschiedenen personellen Wechsel im Laufe der Jahre (vgl. etwa das Entschuldigungsschreiben der Finanziellen Leistungen vom 11. Januar 2001 an Sie).

zu 3.:
Namentlich das Jugendsekretariat hat auch im Interesse Ihrer Kinder die nicht selbstverständliche Aufgabe übernommen, unentgeltlich zwischen Ihnen und Ihrer Ehegattin zu vermitteln. Das ist ihm und den weiteren beteiligten Personen des Sozialdepartementes mit bemerkenswerter Umsicht und Objektivität gelungen. Die Informationen sind stets sachlich geblieben und auf beide Parteien gleichmässig verteilt worden. Besonders zu erwähnen ist, dass das Jugendsekretariat Ihnen immer wieder selbst verfasste Berichte über Ihre Kinder hat zukommen lassen, um Sie so umfassend wie möglich zu informieren. Als unparteiischem, dazwischenstehendem Ansprechpartner ist es ihm mit unermüdlichem Einsatz auch immer wieder gelungen, eine von persönlichen Vorwürfen befreite Kommunikation zwischen den getrennten Ehegatten aufrechtzuerhalten oder wiederherzustellen.

zu 4.:
Ohne den eingangs erwähnten Empfehlungen des Datenschutzbeauftragten vorzugreifen, der sich auch zur Verjährungsfrage äussern wird, bin ich persönlich der Meinung, der Deckel über all den Jahre zurückliegenden Vorgängen sollte im Interesse aller Beteiligten, namentlich jenem Ihrer Kinder, geschlossen bleiben. Das ist die beste Voraussetzung für einen ungetrübten Blick in die Zukunft." [Ende Originalzitat]

Nachtrag
Wenn der Ombudsmann hoffte, B mit diesem aufwendig erarbeiteten Befund zufrieden zu stellen, täuschte er sich. In einer furiosen Replik erhob er abermals und in einer Art pauschale Vorwürfe gegen verschiedene Amtsstellen des Sozialdepartements, wie wenn er die ombudsmännische Stellungnahme nie erhalten hätte. Der Ombudsmann nahm's gelassen und teilte ihm abschliessend mit:

[Originalzitat:] "Wie ich Ihnen darzutun versuchte, lag mir daran, Ihnen angesichts Ihres unumgänglichen Einbezugs in die seinerzeit auf Anstoss Ihrer Ex-Gattin getroffenen Jugendhilfemassnahmen (Alimenteninkasso, Erziehungsberatung) Aufschlüsse nicht nur über die Ihre Person betreffenden, sondern grundsätzlich auch über die an den Massnahmen mitbeteiligt gewesenen Personen betreffenden Akten zu vermitteln. Ich wies Sie aber auch darauf hin, dass dies wegen der (anlässlich einer Vorprüfung der Akten durch den Ombudsmann und den Datenschutzbeauftragten festgestellten) starken Verflochtenheit der mutter-, vater- und kinderbezogenen Daten und aus Gründen des Schutzes überwiegender Interessen an einer Vertraulichbehandlung nicht im Sinne einer direkten, durch Sie persönlich durchführbaren Akteneinsicht erfolgen könne, sondern durch Gewährung indirekter, über Ombudsmann und Datenschutzbeauftragten erfolgender Akteneinsicht. Mit andern Worten haben diese verwaltungsunabhängigen Organe für Sie die vollständigen Amtsakten daraufhin durchgesehen, ob es etwas und allenfalls was es mit den von Ihnen gegen die Amtsstellen erhobenen Rügen (einseitig sorge-, obhuts- und alimentenberechtigtenfreundlicher Wahrnehmung der Jugendhilfeaufgaben und entsprechend einseitiger amtlicher Informationsverabfolgung an die Elternteile) auf sich hat, und Ihnen über ihren Befund am 30. Januar 2004 Bericht erstattet. Dabei muss es sein Bewenden haben, auch wenn der Befund Ihren Erwartungen nicht entspricht und Sie, wie es scheint, nicht zu überzeugen vermag.

Nach § 20 des kantonalen Datenschutzgesetzes haben die für die Aktenführung verantwortlichen Organe (hier des Sozialdepartements), wenn sie einem Akteneinsichtsgesuch nicht oder bloss teilweise entsprechen, einen begründeten (und weiterziehbaren) Entscheid zu erlassen. Ob Ihnen Rechtsmittelinstanzen, die ja ebenfalls zur Wahrung der Akteneinsichtsgrundsätze und -grenzen verpflichtet sind, die nachgesuchte direkte Einsicht in die Jugendamtsakten gewähren würden, muss ich offen lassen, wage es aber nach der Ihnen durch mich und den Datenschützer gewährten indirekten Einsicht doch zu bezweifeln. Bedenken Sie zudem auch, dass längst nicht alles, was sich im Aktenführungszeitraum zwischen den Verfahrensbeteiligten und den Jugendamtsstellen abgespielt hat, aktenwürdig gewesen und aktenkundig geworden ist, so dass auch Sie auf viele Sie heute noch bedrängenden Fragen aus den Amtsakten wohl keine Antwort finden würden." [Ende Originalzitat]