HRM2 ist eine Weiterentwicklung des im Kanton Zürich seit 1986 geltenden Harmonisierten Rechnungsmodells 1 (HRM1). Mit der neuen Rechnungslegung soll die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage den tatsächlichen Verhältnissen entsprechend dargestellt werden. Mit der Einführung von HRM2 ist eine Vielzahl von Änderungen verbunden. Neben der Vereinfachung von Begrifflichkeiten – so wird etwa der Begriff «Laufende Rechnung» durch «Erfolgsrechnung» ersetzt – und der Einführung eines neuen Kontenplans, erfolgt die Abschreibung des Verwaltungsvermögens künftig nach betriebswirtschaftlichen Kriterien.

Verwaltungsvermögen kann, muss jedoch nicht neu bewertet werden

Nach HRM1 trägt der Verursacher einer Investition heute zu Beginn der Abschreibungsperiode einen hohen Anteil an den Abschreibungen (Verursacherprinzip). Nach HRM2 erfolgt die Abschreibung neu über die Nutzungsdauer des entsprechenden Objekts. Die Dauer von Nutzungen ist genau definiert, für Hochbauten beispielsweise beträgt sie 33 Jahre. Eine Nutzerin oder ein Nutzer der Anlage trägt damit auch noch im 33. Jahr der Nutzung denselben Abschreibungsbetrag wie im ersten Jahr der Nutzung (Nutzerprinzip).

Durch diese Änderung der Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden ist eine Neubewertung von Vermögenswerten und Verpflichtungen vorzunehmen (sogenanntes Restatement): Das Finanzvermögen, die Rückstellungen und die Rechnungsabgrenzungen müssen gemäss den kantonalen Vorgaben zwingend neu bewertet werden. Das Verwaltungsvermögen kann, muss jedoch nicht neu bewertet werden. Die Zuständigkeit für den Entscheid, ob eine Neubewertung erfolgt oder nicht, liegt beim Gemeinderat, dem Budgetorgan der Stadt Zürich.

Der aktuelle Bestand des Verwaltungsvermögens der Stadt Zürich beträgt per 31. Dezember 2016 rund 7,9 Milliarden Franken. Im Rechnungsjahr 2016 resultierten aus dem Verwaltungsvermögen ordentliche und zusätzliche Abschreibungen von 671 Millionen Franken. Die Stadt Zürich hat die Berechnungen sowohl für eine Neubewertung als auch für den Verzicht auf die Neubewertung des Verwaltungsvermögens durchgeführt. Die Auswertung zeigt unter anderem, dass bei einer Neubewertung des Verwaltungsvermögens mit einem Aufwertungsgewinn von insgesamt rund 1,6 Milliarden Franken zu rechnen ist. Andererseits fallen bei einer Neubewertung die Abschreibungen im Steuerhaushalt in den Jahren 2020 bis 2028 aufgrund von Modellrechnungen im Durchschnitt etwa 70 Millionen Franken höher aus als ohne.

Stadtrat beantragt Verzicht auf Aufwertung

Für den Stadtrat überwiegen die Nachteile einer Aufwertung gegenüber dem Verzicht auf eine Aufwertung. Die Finanzierung der städtischen Leistungen für die kommenden Jahre ist anspruchsvoll: Die weiterhin wachsende Stadt erfordert eine Erhöhung des Leistungsvolumens, der Investitionsbedarf zum Erhalt der Attraktivität Zürichs bleibt hoch und die in der Gemeindeordnung verankerten Ziele erfordern ein starkes Engagement. Dazu kommt, dass die übergeordneten Staatsebenen die Rahmenbedingungen verändern und neue Lasten auf die Stadt übertragen, unter anderem die Leistungsüberprüfung 16 des Kantons (Lü16) und die Unternehmenssteuerreform (SV17). Vor diesem Hintergrund erachtet der Stadtrat die zusätzliche Belastung durch höhere Abschreibungen im Falle einer Neubewertung als nicht tragbar.

Das durch eine Neubewertung gewonnene Eigenkapital kann nicht zur Deckung der erhöhten Abschreibungen verwendet werden. Das hat zur Folge, dass ein Anlagegut, beziehungsweise derjenige Teil der Überabschreibung («Stille Reserven»), erneut abgeschrieben und damit die Erfolgsrechnung nochmals belastet wird. Dies bedeutet, dass die Steuerzahlenden diesen Teil der Abschreibungen ein zweites Mal mit ihren Steuern bezahlen müssten, ohne dafür eine zusätzliche Leistung zu erhalten.

Der Stadtrat verfolgt eine möglichst konstante und berechenbare Steuerpolitik. Die Höhe des Steuerfusses orientiert sich an den Aufgaben und der Standortattraktivität. Die Festsetzung des Steuerfusses sollte nicht durch die Einführung der neuen Rechnungslegungsvorschrift beeinflusst werden. Weiter ist die Durchführung einer Neubewertung bei den Gemeindebetrieben mit einem hohen internen Aufwand verbunden, der aus Sicht des Stadtrats in keinem Verhältnis zum erwartenden Nutzen steht.

Finanzhaushaltsverordnung: Mittelfristiger Ausgleich

Die geltende Verordnung über den Finanzhaushalt (FVO) wurde mit Blick auf die Einführung von HRM1 per 1. Januar 1986 in Kraft gesetzt. Da das neue Gemeinderecht des Kantons eine grosse Anzahl von materiellen Änderungen und Ergänzungen sowie grundsätzliche Anpassungen an neue Begrifflichkeiten notwendig macht, fällt für den Stadtrat eine Teilrevision der FVO ausser Betracht. Zudem sollen im Rahmen der Totalrevision zwei heute eigenständige Themenkreise in zwei Rechtserlasse aufgeteilt werden. Der Teil «Finanzhaushalt» wird in die neue Finanzhaushaltverordnung (FHVO) überführt, während der Teil «Finanzkontrolle» in eine von der Finanzkontrolle der Stadt Zürich zu erarbeitende, neue Finanzkontrollverordnung (FKVO) integriert werden soll.

Die FHVO regelt in Ergänzung zum Gemeindegesetz und der Gemeindeverordnung die Haushaltsführung der Stadt Zürich. Die wesentlichste neue Bestimmung betrifft das Haushaltsgleichgewicht (mittelfristiger Ausgleich). Gemäss Gemeindegesetz muss der Gemeindesteuerfuss jeweils so festgesetzt werden, dass die Erfolgsrechnung des Budgets mittelfristig ausgeglichen ist. Mit dieser Vorgabe will der Kanton der Verschuldung der Gemeindehaushalte vorbeugen. Sowohl der Kantons- wie auch der Regierungsrat haben darauf verzichtet, die Dauer des mittelfristigen Ausgleichs konkret zu bestimmen. Der Stadtrat schlägt dem Gemeinderat einen Zeitraum von sieben abgestuft gewichteten Jahren vor. Der mittelfristige Ausgleich soll sich dabei über die drei abgeschlossene Rechnungsjahre, das laufende Budget- beziehungsweise Rechnungsjahr, das kommende Budgetjahr sowie zwei Planjahre erstrecken. Der mittelfristige Ausgleich soll erstmals für das Budget und den Steuerfuss 2022 zur Anwendung gelangen.